全民退休保障 庫房無以為繼

 

隨?討論多年的法定最低工資將於明日起正式實施,社會大眾的焦點隨即轉移至有關全民退休保障的議題上,代表社會不同階層的團體亦旗幟鮮明地就此議題展開激烈討論。

全民退休保障是影響深遠、易放難收的公共政策,筆者無意就其設立與否妄下判斷,但可以預見,這將是繼最低工資後,另一迫在眉睫、不能迴避的社會議題。

世界銀行在1994年倡議退休保障的3大支柱,包括由政府管理、以稅收資助的福利安全網(即綜援、生果金及長者醫療券等);由私人管理的強制性供款(即香港現正推行的強制性公積金制度);以及個人自願儲蓄。特區政府因應有關建議,亦於2000年起設立強制性公積金制度。

全民退保 負擔能力成疑

及至2005年,世界銀行借鑑不同國家的經驗,把原先的退休保障3大支柱擴展至5大支柱,新增的分別是由政府稅收資助的免供款退休保障,以及一些以 家庭為 單位的非正式支援。部分人士因此認為,世界銀行已因時制宜作出調整,特區政府亦應盡快將以稅收資助的免供款退休保障,納入政策範疇,令市民能夠獲得更佳的 退休保障。

筆者認為,社會各界在進行全民退休保障制度的討論時,必須明白任何退休保障制度的推行,大前提是符合多項先決條件。首先,我們要衡量個人及社會的可 負擔能 力、制度的可持續性,以及對外來衝擊(例如重大政治和經濟事件)的承受能力等。最重要是必須確保制度能有效達至其政策目標,即令有需要市民獲得足夠的退休 保障。

香港人口老化 稅收難抵支出

全民退休保障制度的倡議者認為,本港現行的強積金制度,實不足以支持市民退休後的生活,更加不能照顧數以十萬計的非在職人士。在此情況下,他們認為政府應該調配如稅收等公共資源,為市民退休後的生活提供保障。

筆者希望指出,以稅收來支付全民退休保障,這政策建議需要承受的風險相當高。根據政府發表的最新統計數據,本港勞動人口比例將由現時的60.9%, 逐漸下 跌至2029年的53.2%,這主要是人口老化加劇所致。未來將出現65歲以上長者比例上升,25歲至59歲的主要工作年齡人口比例下降,以及女性人口比 例上升的現象。

與此同時,反映勞動人口負擔整體人口情況的「經濟撫養比率」,亦呈現持續上升趨勢。按政府推算,每1,000名從事經濟活動人口,平均需要照顧非從事經濟活動人口的比例,將由現時的937人,上升至2029年的1,258人。

財赤水深火熱 英法前車可鑑

綜觀不同國家經驗,在人口老化、勞動人口逐漸下跌的情況下,單靠政府稅收支持、市民毋須供款的退休保障制度,其可持續性是令人懷疑的。以英國為例, 當地養 老金委員會於2004年已建議提高稅收以應付養老金支出,估計明年全國的養老金開支將高達610億英鎊。此外,考慮到人口老化及退休金儲備不足的問題,英 國政府更在去年7月提出取消常規退休年齡,令僱主無法單以年齡強迫年滿65歲的員工退休。

法國政府亦於早前公布,全國退休金赤字到2010年已達320億歐元,估計2030年的赤字將增至800億歐元。為紓緩退休金對財經系統構成的壓 力,法國 議會不理國內輿論及群眾壓力,在去年10月通過總統薩爾科齊提出的退休金改革法案,將最低退休年齡從60歲提高至62歲,可領取全部養老金的退休年齡亦從 65歲提高至67歲。當地工會為表示不滿而觸發全國性大罷工,導致多項公共服務陷入癱瘓的局面,我們至今仍記憶猶新。

以上例子只屬冰山一角,但透過其他已推行全民退保的國家經驗,或可窺見這制度涉及的支出、為社會帶來的負擔、推行的持續性及所面對的挑戰。筆者殷切希望社會各界可以更宏觀角度,從長遠探討有關政策對香港整個社會帶來的利與弊。