一個難產的全民退保方案

一個難產的全民退保方案

週五, 2011-06-24 14:24 — felicitychao.jc

圖:全民退休保障聯席於本年三月遊行的示威橫額

(獨媒特約記者報導)今年三月,隨著財政預算的爭議,再次引發出對全民退休保障的訴求,像全民退休聯席等民間團體及多個泛民政黨,便曾遊行示威。不少人會問,既然可以動用四百億派發六千元給市民,何以不能用幾百億來起動全民退休保障?

在這次系列報導中,我們回顧三十年來有關全民退休保障的討論。在這段?史過程中我們發現,不管政府的庫房多與少,甚至不管是當年港英政府,還是特區政府,都拒絕為香港人退休保障,肩負起碼的責任。而且,今天香港貧富懸殊差距更大,「老無所依」的情況更嚴重。

「退休保障工作小組」

早於一九八一年,工聯會經過對九千多名僱員進行調查,提出設立由政府、資方和勞方三方面共同供款的退休、醫療和失業的保障計劃,以取代當時的自願性私人公積金制度。一九八九年十二月,香港社會保障學會草擬《三方供款老年保障方案》,提出保障制度應由勞方資方及官方各供款 2%,使得全港六十五歲市民每月可以領取工資的三至四成的退休金。社保學會這個方案引發了不少基層團體的討論和更多不同的方案出現(見附表)。可是港英殖民政府對這些爭取置若罔聞,而當時的討論集中在受僱人士相關的保障居多。

一個戲劇性的轉變出現在九十年代初回歸前,由於對政權之轉移及對回歸後香港前景不明朗因素的恐慌,社會人士都希望能在九七回歸前落實各項社會政策,因此,退保政策的理念和具體方案也在這個時候被熱熾討論。

一九九一年十月,行政局原則上同意推行強制保障制度,十一月政府亦迅速成立跨部門的「退休保障工作小組」,負責檢討各項可為工人改善退休保障的方案。同年十二月十一日的立法局會議,民建聯議員譚耀宗動議表示,「歡迎政府立法推行強制性退休保障制度,並促請政府在廣泛諮詢及充份考慮市民意見下盡速制定一個有效解 決退休及年老人士生活問題的計劃。」不過,當時為自由黨成員的唐英年認為,政府既不為計劃作財政保證,亦不參與供款及計劃管理,因而作出議案修訂動議,要求政府認真處理計劃的可能缺漏,和同時重新考慮中央公積金方案。不過,港九工團聯合總會會長及勞工界代表彭震海(已故)、社會福利界議員許賢發和譚耀宗則擔心,這個修訂會讓政府和僱主團體有藉口拖延制訂及落實退休保障計劃,於是,聯同工商界、專業界及官守議員否決了唐英年的修訂。

一九九二年四月,工聯會提出《老有所養》的綜合方案,繼續爭取政府參與供款的全民保障。十月,布政司署教育統籌科發表《全港推行的退休保障制度的諮詢文件》,但始終排除政府作財政保證、參與供款及管理的中央公積金方案。於是,一九九三年三月三十一日前諮詢期屆滿期間,多位前立法局議員在多個立法會會議上促請政府設立並實施一個中央參與統籌及管理的退休保障制度。

今天,我們知道現存強積金制度的種種缺撼,事實上,二十年前的公眾及議員也清楚知道。例如,一九九二年,譚耀宗於立法會再次動議,指出諮詢文件堅持用私人營辦退休基金,但私人營辦的風險是眾所週知的,連政府也很清楚。許賢發更指出諮詢文件內的受保人士只包括受僱及自僱人士,會令「接近退休的僱員、家庭主婦和受僱機會不多的傷殘人士」全無退休保障。分別來自勞工界及商界的彭震海和唐英年也支持全民受保概念,並指出私人供款的制度問題:「目前香港有七十多萬六十歲或以上老人、四十萬傷殘及弱能人士、三十萬長期病患者, 加上六十萬完全無工作的家庭主婦,共有約二百萬無薪人士,既不能供款,也不受保障」,他們甚至指出,當時政府文件的名稱「全港推行的退休保障制度」是錯的,因為,根本不是「全港」,難道六十五歲以上,自僱工和非全職工人不是人嗎?其他支持動議的議員亦相當多(註一)。

受多方砲轟的「全民老年退休金」

一 九九三年十二月十五日,行政局仍然為政府卸責,在立法會上宣佈推薦全民強制供款的「全民老年退休金制度」,與自願性的退休計劃並行。換言之,僱員在參與當時推行的自願性退 休計劃的供款後,還要在無選擇的情況下再承擔全民老年退休金的另一筆供款。當時的港同盟副主席楊森批評新建議的強制供額其實是一項變相的「稅收」,惟此老年退休金計劃亦有值得考慮之處,包括受保障的範圍包括退休人士及家庭主婦;自由黨則表示非常失望,唐英年譴責行政局「轉?」,說「(新制度)等如英國邊做邊交稅計劃搬?香港」,令二百八十萬就業人士成為「納稅人」。

一 九九四年七月,政府再提出《生活有保障、晚年可安享》諮詢文件,就全民老年退休金計劃徵詢公眾意見,在民間引起激烈爭論。但是,該計劃得到許多長者支持,七月十八日《明報》調查結果顯示八成一被訪者接受老年退休金計劃。譚耀宗於立法會動議,望政府應對全民老年退休金計劃作更多的財政承擔,亦提醒政府應重視 市民於諮詢期間所提出的意見,使計劃更趨完善。他認為,雖然中央公積金被否決,亦希望政府能在諮詢完結後儘快推全民老年退休金計劃,令老人家能即時受保 障,並再次希望政府考慮同時推行中央公積金作互補。同時,譚耀宗在全民老年退休金計劃推行前,亦請政府放寬綜援申請資格,作緩衝之用。

工商界人士與基層團體在要求政府承擔上,其實是意見一致的,不過,他們卻另有所圖,因為,他們根本不想有任何全民性退休制度,全民老年退休金計劃正是好時機。當時,七十八位芝加哥學派經濟學者在報章上發表聯署聲明,公開反對全民老年退休金計劃。田北俊等自由黨成員便乘勢反對全民退休制度,當時的香港總商會、香港中華總商會、香港中華廠商聯合會及香港工業總會等的商界意見,均反對全民老年退休金計劃,以免香港走向「褔利國家」(Welfare State),違反政府一貫自由市場的經濟方式,走到財政緊拙的地步。因此,田北俊提出修訂動議,要求認真考慮各項有關公積金的建議,並改善為有需要的年長者須進行經濟狀況調查的社會福利。經修訂的動議在二十八票贊成,彭震海、譚耀宗及麥理覺三票反對,及佔大多民主派十八票棄權票的情況下通過。

「全民退保」希望落空

一 九九五年一月,政府並不修改「全民老年退休金」的細節,例如加入政府財政承擔,卻突然宣布因為公眾對「意見分歧」,而且政府指立法局對計劃亦「不支持」,表示只有僅僅一位議員忠實支持計劃(黃宏發議員曾在會議中詢問當時教育統籌司林煥光那位議員究竟是誰,當局亦無回答),所以決定將計劃擱置,讓全民退休保障制度再次難產。政府此舉不單扭曲立法局對計劃的意見,亦被質疑嚴重扭曲民意,政府的分析和總結民意的諮詢過程也被評為缺乏獨立性,這令人懷疑,當初政府其實是搞一場「大龍鳳」,特意推出一個注定失敗的方案。

三月十八日,政府在立法局重新提出之前被擱置的「強制性私營公積金」(即今天實行的強積金的雛形),多位議員 表示強烈反對,如李卓人大力批評政府出爾反爾,譚耀宗批評政府忽然否決老年退休金計劃,重提出強積金,又拒絕為強積金「包底」承擔投資風險是欠社會承擔。 相反,自由黨則表示歡迎政府提議。最終,議案都以二十八票對二十一票通過(註二)。

其後,政府於同年六月十四日向立法局提交的《強制性公積金計劃條例》,亦於七月二十七日通過,為退休金繳納供款的架構訂定條文。李卓人雖於十二月十三日再次動議,促請政府儘快成立老年退休金計劃,以三十一票對十三票大比數通過,但最後都不獲政府理會。

臨時立法會於一九九八年四月一日迅速通過強積金計劃附屬法例,訂立監管強積金制度的運作訂定詳細規則,完成所有立法工作。兩天後再通過撥款五十億元,用於成立負責監察強積金制度的運作情況的理局。強積金管理局於一九九八年九月正式成立,而強積金制度則沿用至今超過十年。

不負責的?史傳統

隨著前港英政府於一九九五年提出對退休保障制度的「最後通牒」的威脅,那個經過近十多年的民間爭取,差點兒就能「上馬」的全民退保方案也慢慢變得不了了之, 直至近年才再被「翻叮」出來。箇中原因,當然與工商界及某些學派的經濟學家阻礙有關,但更重要的是,政府這個官僚體系一直不願意用公帑來為香港人的退休問題作出起碼的承擔。近日的派錢措施,更證明了香港政府不負責任的?史傳統,寧願日後被迫每年不分貧富、不分老?向市民派錢,也不願意為退休長者承擔責任。

(退休保障討論回顧篇之一)

註一:包括倪少傑、張鑑泉、劉華森、梁智鴻、麥理覺、黃匡 源、陳偉業、鄭海泉、何敏嘉、劉千石、李永達、李家祥、狄志遠、楊森、楊孝華、黃偉賢和鄧兆棠。

註二:對動議投贊成票的議員包括李鵬飛、周梁淑怡、許賢發、李國寶、彭震海、何承天、 夏佳理、劉健儀、劉華森、麥理覺、杜葉錫恩、鄭海泉、鄭慕智、詹培忠、夏永豪、林鉅津、劉慧卿、李家祥、潘國濂、黃秉槐、楊孝華、陸恭蕙、陸觀豪、胡紅玉 和田北俊;投反對票的議員則有李柱銘、司徒華、譚耀宗、黃宏發、梁智鴻、陳偉業、張建東、張文光、馮智活、馮檢基、何敏嘉、黃震遐、林鉅成、李永達、李華 明、文世昌、狄志遠、涂謹申、楊森、黃偉賢和李卓人。

相關資料:
蔡建誠《港式退休保障政策的政治經濟學》
立法會秘書處〈香港退休計劃的歷史發展〉
社聯政策報

實習記者:JC、家樂
編輯:小羊、葉蔭聰

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