林冠良: 中央公積金與退休五支柱

前幾天有政黨建議成立中央公積金以取代現行的強積金制度,建議這中央公積金交由政府、金融管理局或指定受託人管理和營運。供款方面,僱主供款比率為僱員薪資的6%,另外加入政府供款1.5%,僱員則改為自願供款,即共有 7.5%的供款。同時政黨又提議另設遣散、失業及傷殘補助金。這些建議是否可兼顧僱主、僱員、政府和各持份者利益,而最終能否令市民過有尊嚴的退休生活,相信還有很漫長的討論。

退休保障擴充至五大支柱

中央公積金並非創新意見,早在八十年代已有工會組織倡議設立,然而當年港英政府一直沒有積極回應。在1995年政府制定強積金條例,至2000年12月實施強積金制度。其實全球退休安老問題隨人口老化而變得迫切,在1994年世界銀行發表退休保障三大支柱,又在2005年把這三大支柱擴充為五大支柱的框架:

(一)「支柱零」,意思是個人無須供款,由政府資助的最基本保障(例如包括香港的綜援、生果金、傷殘津貼)。

(二)「支柱一」是由政府管理的強制性供款制度(例如現在政黨提議的中央公積金)。

(三)「支柱二」是由私營機構管理的強制性供款制度(例如香港現行的強積金、公務員的長俸等)。

(四)「支柱三」為自願儲蓄(例如強積金的自願性供款、個人買的退休儲蓄保險)。

(五)「支柱四」包括其他正規支援(政府提供的公共房屋、醫療保障)或非正規支援(家人、志願機構的支援)和個人資產(私人的投資或自置物業)。

合併賬戶統一管理是趨勢

這五條支柱的框架理論上提供完整的退休安排,當然也要視個別的設計內容和執行情況。例如香港大學在2014年發表《香港退休保障的未來發展》研究報告,當中包括香港、澳門、新加坡等10個國家和地方的退休五支柱的分析和比較,提出完善的退休制度要能確保足夠性、實現工作激勵及可負擔性的要求。分析顯示沒有一個地方的制度是完善的,各受其獨特的經濟和社會環境因素影響。但報告指出,世界的趨勢是透過合併賬戶、統一管理和推出低成本養老金產品以降低成本、提升效益。

新建議不少問題需要解決

今次的中央公積金建議,暫且撇除公營的中央公積金要考慮回報、政府持續的財政負擔能力、管理上的行政效率等問題,如果作為補充強積金的缺點,並與強積金的改革一同考慮、互相分工、互補不足,則可把支柱一和支柱二都樹立起來。但如果只靠中央公積金那7.5% 供款,還比現時強積金的10%供款少,僱員需要自行儲蓄以增加退休保障,會否不切實際?僱員還有什麼選擇?另外,如果僱主要供款6%,到時強迫員工自僱的情況也可能增加,這又是否計劃的原意呢?勞、資、官和業界都應慎重考慮。